Energistyrelsen afsluttede i januar 2022 en høring over forslag til lov om ændring af miljøbeskyttelsesloven og forsyningstilsynsloven. Lovforslaget er en opfølgning på dele af den politiske aftale om en klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi, som et flertal af partierne i Folketinget indgik i juni 2020. Lovforslagets hovedformål er at udmønte klimaplanens afsnit IV om en stærk genanvendelsessektor ved at fastsætte nye rammer for blandt andet kommunal behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse, udbudspligt for behandling af husholdningsaffald egnet til materialenyttiggørelse, genbrugsområder på genbrugspladser og det økonomiske tilsyn med affaldssektoren.
Baggrunden for lovforslaget om ændring af miljøbeskyttelsesloven og forsyningstilsynsloven er den politiske aftale om en klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi af den 16. juli 2020. Den indeholder blandt andet planer for en ny organisering af affalds- og genanvendelsessektoren med henblik på at øge genanvendelse og nedbringe CO2-udledningen. Lovforslagets hovedformål er dermed at udmønte de ændringer af gældende ret, som initiativerne i klimaplanen indebærer. Det forventes, at loven træder i kraft den 1. juli 2022.
Lovforslaget indeholder følgende syv hovedelementer:
- Forbud mod at kommuner deltager i aktiviteter forbundet med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse.
- Dispensation fra forbuddet om at kommuner ikke må behandle genanvendeligt affald.
- Udbudspligt for behandling af husholdningsaffald egnet til materialenyttiggørelse.
- Overgangsordning for eksisterende kommunale behandlingsanlæg.
- Krav om selskabsgørelse af eksisterende kommunale behandlingsanlæg i overgangsperioden.
- Regler om område til direkte genbrug på genbrugspladser samt regler for afsætning af genstande.
- Skærpet økonomisk tilsyn med affaldssektoren.
De enkelte hovedelementer i lovforslaget beskrives nærmere nedenfor.
Forbud mod at kommuner deltager i aktiviteter forbundet med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse
Lovforslaget indebærer, at der indsættes en bestemmelse i miljøbeskyttelsesloven, hvorefter kommuner ikke må deltage i aktiviteter forbundet med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse. Dette betyder, at kommuner hverken må deltage i aktiviteter forbundet med behandlingen af husholdningsaffald eller erhvervsaffald, når affaldet er egnet til materialenyttiggørelse.
Den foreslåede bestemmelse vil indebære, at kommuner inden den 1. juli 2022 som udgangspunkt vil skulle ophøre med at deltage i aktiviteter forbundet med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse.
Lovforslaget indeholder imidlertid en række undtagelser til forbuddet mod kommuners deltagelse i aktiviteter forbundet med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse. Kommuner må i henhold til forslaget således fortsat:
- Deltage i aktiviteter forbundet med indsamling og transport af affald egnet til materialenyttiggørelse.
- Deltage i aktiviteter forbundet med omlastning af affald egnet til materialenyttiggørelse.
- Behandle affald egnet til materialenyttiggørelse produceret på øer uden fast broforbindelse.
- Behandle spildevand og jord som er affald.
- Behandle affald, der er klassificeret som farligt affald.
- Behandle forbrændings- og deponeringsegnet affald.
- Behandle erhvervsaffald egnet til materialenyttiggørelse fra kommunens egne institutioner og virksomheder, herunder slagger fra kommunalt ejede forbrændingsanlæg, kompostering af have- og parkaffald fra kommunens parker m.v.
Det fremgår af lovforslaget, at Forsyningstilsynet i særlige tilfælde vil kunne dispensere fra forbuddet mod, at kommuner ikke må deltage i aktiviteter forbundet med behandling af genanvendeligt affald.
Dispensation fra forbuddet om at kommuner ikke må behandle genanvendeligt affald
Ifølge lovforslaget vil muligheden for dispensation alene omfatte aktiviteter forbundet med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse, der er omfattet af en kommunal affaldsordning. Dermed vil meddelte dispensationer overvejende omfatte husholdningsaffald, idet kommunalbestyrelsen som udgangspunkt ikke må etablere affaldsordninger for erhvervsaffald egnet til materialenyttiggørelse.
Endvidere vil det i henhold til lovforslaget alene være muligt for kommuner at opnå dispensation til behandling af bestemte affaldsfraktioner. Forsyningstilsynet vil således ikke kunne meddele en generel dispensation til, at kommuner kan deltage i aktiviteter forbundet med behandling af genanvendeligt affald.
Derudover indeholder lovforslaget en række betingelser og vilkår for, at kommuner kan opnå dispensation fra forbuddet. Fonsyningstilsynet kan i henhold til lovforslaget alene meddele dispensation, hvis
- Kommunen forgæves har forsøgt at udbyde opgaven med behandling af affaldet.
- Kommunen forud for iværksættelsen af udbudsproceduren har gennemført en indledende markedsundersøgelse med henblik på at kunne udforme udbuddet, så der er størst sandsynlighed for at opnå markedsinteresse.
- Aktiviteter omfattet af dispensationen udøves i et særskilt aktie- eller anpartsselskab, der driver virksomhed på kommercielle vilkår.
- Aktie- eller anpartsselskabet har privat medejerskab, og dermed er et offentligt-privat selskab.
- Aktie- eller anpartsselskabet etableres i overensstemmelse med de almindelige udbuds- og konkurrenceretlige regler.
Forsyningstilsynet vil i henhold til lovforslaget kunne stille krav til dokumentation fra kommuner og øvrige markedsrelevante aktører for, at betingelser og vilkår for den meddelte dispensation er opfyldt.
Udbudspligt for behandling af husholdningsaffald egnet til materialenyttiggørelse
Lovforslaget indebærer, at der indføres en udvidet pligt til, at kommuner skal udbyde opgaver med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse omfattet af en kommunal affaldsordning. Udbuddet vil skulle følge udbudslovens regler for tildeling af offentlige kontrakter. Dette indebærer, at kommunalbestyrelsen vil skulle udbyde opgaven med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse, selvom kontrakten er undtaget fra udbudspligten som følge af de klassiske in-house-regler eller de udvidede in-house-regler.
Denne ophævelse af in-house-reglen betyder, at kommuner ikke vil kunne vælge at varetage opgaven uden udbud. De kommunalt ejede affaldsselskaber vil således skulle byde på opgaven i konkurrence med private aktører, hvor opgavebuddet skal ske i overensstemmelse med de almindelige udbuds- og konkurrenceretlige regler.
Den udvidede udbudspligt forventes at træde i kraft den 1. juli 2023, hvilket indebærer, at alle kommuner inden dette tidspunkt skal have tildelt opgaver med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse på baggrund af et udbud.
Overgangsordning for eksisterende kommunale behandlingsanlæg
Lovforslaget indeholder imidlertid en femårig overgangsordning, hvorefter kommuner fortsat kan eje eksisterende anlæg til behandling og sortering af genanvendeligt husholdningsaffald. Dette betyder, at kommuner i overgangsperioden kan eje anlæg, der var idriftsat den 16. juni 2020, samt anlæg, hvori kommunalbestyrelsen senest den 16. juni 2020 har foretaget væsentlige irreversible investeringer.
Det fremgår af lovforslaget, at det i overgangsperioden ikke vil være muligt for kommuner at investere eller reinvestere i eksisterende kommunale behandlingsanlæg. Forbuddet mod reinvesteringer i overgangsperioden omfatter imidlertid ikke udgifter til almindeligt vedligehold, hvor behandlingsanlægget sættes i samme tekniske stand, som det var i den 1. juli 2022. Endvidere må kommuner i overgangsperioden også fortsat foretage anlægsinvesteringer med henblik på at efterleve krav i ny regulering, hvis dette er en forudsætning for anlæggets fortsatte drift.
Det forventes, at den femårige overgangsordning træder i kraft den 1. juli 2022 og udløber den 30. juni 2027. Derudover forventes det, at kommuner vil skulle anmelde deltagelse i overgangsordningen senest den 30. september 2022.
Det fremgår imidlertid af lovforslaget, at kommuners mulighed for fortsat at behandle genanvendeligt affald i overgangsperioden vil være betinget af, at aktiviteterne senest den 1. januar 2024 udskilles i et eller flere særskilte aktie- eller anpartsselskaber, der drives på kommercielle vilkår.
Krav om selskabsgørelse af kommunale behandlingsanlæg i overgangsperioden
Ifølge lovforslaget vil kommuners mulighed for deltagelse i den femårige overgangsordning være betinget af, at de kommunale behandlingsanlæg og aktiviteter forbundet med behandling af affald egnet til materialenyttiggørelse senest den 1. januar 2024 udskilles fra kommunen i et eller flere særskilte aktie- eller anpartsselskaber, der driver virksomhed på kommercielle vilkår. Den selskabsmæssige udskillelse af anlæggene og aktiviteterne skal ske i overensstemmelse med de almindelige konkurrence- og statsstøtteretlige regler.
Den selskabsmæssige udskillelse vil betyde, at bestemmelserne i selskabsloven og skattelovgivningen sammen med sektorlovgivningen fastsætter rammerne for behandlingsanlæggenes fortsatte drift. Derudover betyder den selskabsmæssige udskillelse også, at behandlingsanlæggene vil blive omfattet af årsregnskabsloven, idet aktie- og anpartsselskaber i henhold til årsregnskabsloven altid anses for erhvervsdrivende og tillige er omfattet af årsregnskabspligten og obligatorisk regnskabsaflæggelse.
Det fremgår af lovforslaget, at den foreslåede overgangsordning endvidere vil indebære, at hvile-i-sig-selv-reguleringen ophæves fra den 1. januar 2024 for de selskaber, der deltager i overgangsordningen, og at selskaberne skal tilbyde ydelsen med affaldsbehandling på kommercielle vilkår. Dette betyder, at aktie- eller anpartsselskabet skal drives med fortjeneste for øje, og at prisen ikke vil skulle fastsættes i overensstemmelse med hvile-i-sig-selv-princippet.
Derudover foreslås det, at kommunerne, der deltager i overgangsordningen, vil kunne levere service- og administrationsydelser til det udskilte aktie- eller anpartsselskab. De service- og administrationsaftaler, som kommunen indgår med selskabet vil imidlertid skulle indgås på markedsmæssige vilkår.
Det forventes, at kommuner, der deltager i overgangsordningen, senest den 31. marts 2024 skal anmelde, om aktiviteterne er blevet udskilt i særskilte aktie- eller anpartsselskaber.
Genbrugsområder på genbrugspladser
Lovforslaget vil bemyndige miljøministeren til at fastsætte nærmere regler om genbrugsområder på genbrugspladser. Det forventes, at kommunalbestyrelser får pligt til at etablere genbrugsområder på de kommunale genbrugspladser, hvor borgere kan aflevere genstande til genbrug.
Det forventes endvidere, at kommunalbestyrelsen får pligt til at give private aktører mulighed for at overtage genstande, der er afleveret i genbrugsområder på genbrugspladser, inden genstandene kan afsættes i en kommunalt ejet genbrugsbutik.
Skærpet økonomisk tilsyn med affaldssektoren
Lovforslaget indebærer, at der etableres et skærpet økonomisk tilsyn med affaldssektoren. Dette gebyrfinansieret tilsyn vil blive varetaget af Forsyningstilsynet, der skal overvåge og analysere affaldssektoren samt udføre tilsynsopgaver i relation dispensations- og overgangsordningen.
Sammenfatning
Lovforslaget indebærer, at der fastsættes nye rammer for kommuners og private aktørers deltagelse i aktiviteter forbundet med behandling af genanvendeligt affald. Det foreslås således, at kommuner fremover som udgangspunkt ikke må deltage i aktiviteter forbundet med behandling af genanvendeligt affald, og at kommuner fremover skal udbyde behandling af husholdningsaffald, der er omfattet af en kommunal affaldsordning.
Lovforslaget indebærer således, at eksisterende kommunale behandlingsanlæg udfases, og at kommunerne efter en femårige overgangsperiode ikke længere må eje behandlingsanlæg, der behandler genanvendeligt affald. Kommunerne vil i den førnævnte overgangsperiode fortsat kunne behandle genanvendeligt affald.
Det fremgår imidlertid af lovforslaget, at kommuners mulighed for fortsat at behandle genanvendeligt affald i overgangsperioden vil være betinget af, at aktiviteterne senest den 1. januar 2024 udskilles fra den kommunale forvaltning i aktie- eller anpartsselskaber, der drives på kommercielle vilkår.
Den selskabsmæssige udskillelse kan imidlertid give anledning til en række problemstillinger hos de kommunale affaldsselskaber. Disse problemstillinger omfatter blandt andet overdragelsen af aktiver og medarbejdere til det fortsættende kapitalselskab.
BDO har solid erfaring med energi og forsyning, og vi har indgående kendskab til de kommunale affaldsselskaber, hvor vi er revisor og rådgiver for over halvdelen af de kommunale affaldsselskaber og -forbrændinger. Vi har ligeledes erfaring i gennemførelse af selskabsudskillelse og omstrukturering af kommunale virksomheder. I forbindelse med udskillelse skal der ligeledes gennemføres en værdiansættelse af aktiver i virksomheden.
Vi vil som altid gerne tage en drøftelse af jeres konkrete forhold, hvor vi konkretiserer lovforslagets betydning for netop jer.